Sentencia Contencioso Administrativo 1

Estimados(as):
Iniciamos con este tema una serie de discusiones, opiniones y comentarios en torno a Sentencias de la Honorable Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, en materia de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, es decir, en relación a la aplicación de la LACAP.

Comenzamos con la Sentencia del 28 de enero de 2011, Ref. 113-2005, del proceso contencioso administrativo promovido por IDS DE CENTROAMÉRICA, S.A. DE C.V. contra el Director General del ISSS.
Esta empresa actualmente se encuentra en la lista de incapacitados para ofertar en las instituciones de la Administración Pública ( www.comprasal.gob.sv/moddiv/HTML/inCapacitadosC.jsp ), a raíz de este proceso.
Se adjunta el archivo con la Sentencia.

¿RECURSO DE REVISIÓN POSCONTRACTUAL?

Los actos administrativos impugnados en la demanda que realizó IDS DE CENTROAMÉRICA contra el ISSS son dos:
a) Resolución del 27 de enero de 2005, declaratoria de caducidad del contrato G-011/2003.
b) Resolución del 31 de marzo de 2005, se confirma en "recurso de revisión" la resolución anterior.

La empresa cometió el error (entre otros) de utilizar un "recurso de revisión" improcedente, mientras que, en sentido llano, el ISSS lo que realizó fue hacer valer el derecho de respuesta de la empresa, contemplado en el art. 6 Cn.
La Consideración Preliminar en el apartado "Fundamentos de Derecho" considera la mala interpretación, por parte de la empresa demandante, del art. 76 LACAP, el cual se puede aplicar en el proceso precontractual, por lo que no puede considerarse en sí mismo un recurso.

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Hago referencia al artículo "Teoría de la Sanción Administrativa" del lic. Ronald Euseda, publicado en elsalvadorlex.org, quien describe detalladamente las facultades de la Administración Pública para la imposición de sanciones.

"Se parte de la base que el sistema normativo jurídico establece deberes, cuando estos son incumplidos se reacciona con una sanción, la primera clase sanción busca el cumplimiento del deber incumplido, generalmente están (sic, ¿éstas?) se encuentran en el derecho civil por excelencia la ejecución forzada, así por ejemplo cuando se incumple un contrato se tienen dos salidas al conflicto sea la rescisión del contrato o el cumplimiento de la obligación..." (p. 20)

La apoderada del ISSS pertinentemente es conocedora de la existencia de jurisprudencia sobre las terminaciones unilaterales de contrato audiencia previa del contratante. Existe dicha jurisprudencia en la Sentencia del 9 de octubre de 2003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Ref. 83-D-2000, donde dice: "...la caducidad de los contratos a la luz del Derecho Administrativo, es una modalidad de terminación anticipada adoptada por la Administración contratante en forma unilateral con efectos ejecutorios, que se produce como consecuencia de un incumplimiento de las obligaciones asumidas por el cocontratante. Tal potestad encaja en las llamadas "cláusulas exorbitantes" de la Administración, entendidas como aquellas decisiones unilaterales de la Administración Pública en materia de contratos administrativos. En este contexto de interpretación, la competencia para declarar la caducidad de los contratos corresponde al órgano de la administración contratante, como una potestad propia del régimen de contratación administrativa."

De todo lo anterior se deduce que la "violación" del art. 14 Cn, alegado por la demandante IDS DE CENTROAMÉRICA es inexistente.

El art. 173 LACAP da la facultad especial a esta Ley en materia de adquisiciones y contrataciones de la Administración Pública, por lo que su mismo régimen sancionatorio es, contrario a lo argumentado por la empresa, apegado al art. 14 Cn, que establece que la autoridad administrativa podrá sancionar.

De una lectura rápida de la sentencia, y sin profundizar mucho en los argumentos expuestos por la Sala, me llama la atención lo siguiente:
1) De acuerdo con el contenido de la demanda, se inició un proceso de CADUCIDAD a un Contrato cuyo plazo ya había finalizado, y del cual, al menos en el contenido de la sentencia, no se hace relación a una prórroga en el mismo. En ese entendido, la CADUCIDAD tiene por finalidad hacer terminar un contrato VIGENTE y EN EJECUCIÓN, por incumplimientos del contratista o por haberse impuesto multas que suman el 12% del valor contractual. Aquí, mi primera observación: Cómo es que se declara legal una resolución de caducidad contra un contrato que por el vencimiento del plazo ha finalizado sus efectos legales?
2) La interpretación de la Sala en cuanto a que un "Recurso de Revisión" solo es posible antes de firmar el contrato, en lo personal me resulta bastante simplista, y de los antecedentes que conozco, se que no fue esa la intención del legislador cuando promulgó la LACAP. Dicho esto, es importante destacar que por regla general, dentro de las Bases de Licitación (al menos las mejores redactadas) se incluye un procedimiento específico para la imposición de sanciones (incluida la caducidad) y dentro de las cuales, se determina que tipo de recursos o acciones le queda expeditas al administrado para controvertir en sede administrativa una decisión de la entidad pública de que se trate. Esto último me parece jurídicamente lógico, de modo que se garantice el derecho de defensa del administrado. Sin embargo, en una interpretación restrictiva y literalista, puede decirse que el argumento de la Sala es sostenible (aunque repito, en lo personal, muy discutible).
3) Totalmente de acuerdo en que la facultad de imponer las sanciones, corresponde a la Administración Pública y no es necesario para caducar un contrato recurrir a instancias judiciales.
En síntesis, creo que el apoderado de la empresa cometió serios errores en la interposición de la demanda, que finalmente llevaron a que se declarara inadmisible la misma.
Solo a manera de comentario adicional sobre la procedencia del recurso: Tuve un caso similar en el que se impuso una multa a una empresa. Se interpuso recurso de revisión que fue tramitado y resuelto por la institución pública confirmando la multa. Ante ello, interpusimos la demanda contencioso administrativa, que ya fue admitida y estamos a la espera de que se nos comunique la apertura a pruebas. Se ha alegado: Violación al Debido Proceso, Violación al Derecho de Audiencia y Defensa; y además hemos alegado la falta de determinación de responsabilidad objetiva de los incumplimientos. Luego les comentaré que nos resuelve la sala.
Finalmente...excelente tema y aporte para discusión Lic. Solis.

Sobre el fallo, puedo humildemente comentar, que efectivamente el apoderado presento recurso al ISSS, sobre la multa impuesta la cual habían notificado a la sociedad y por constituir un recurso no reglado la resolución pronunciada constituyo un acto reproductivo del acto original que en ningún momento le habilito un nuevo plazo para presentar el recurso en la sala de lo contencioso administrativo, que trajo como consecuencia, que se declare inadmisible por haber transcurrido más de sesenta días hábiles de notificado el acto administrativo de imposición de multa.
En el ISSS, en la mayoría de contratos suscritos, no tienen la cláusula de solución de conflictos, por lo que queda a voluntad de la Institución por medio del titular, autorizar o no el inicio del procedimiento de Arreglo Directo o el arbitraje según el caso. Estas figuras sustituyen por así decirlo al recurso de revisión que únicamente se puede hacer uso antes de la firma del contrato. Porque? Me imagino que en la fase de ejecución del contrato, las controversias o diferencias que se den se necesita discutirlas a mayor profundidad, y un recurso no permite poder resolver diferentes temáticas o problemas en la ejecución, debido a que la teleología de la LACAP, es la trasparencia y agilidad en la adquisición y contratación de bienes y servicios.